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                  新公共管理的主要內容及其在政府部門的應用

                  職稱驛站所屬分類:行政管理論文發布時間:2019-06-17 10:06:14瀏覽:1

                  新公共管理理論在新的時代背景下應運而生, 西方國家通過對傳統行政管理模式的改革, 政府部門的行政效率得到了大大提高。與西方國家相似, 我國政府職能模式改革面臨同樣的挑戰, 我國需要借鑒西方的改革經驗, 學習新公共管理理論,

                     新公共管理理論在新的時代背景下應運而生, 西方國家通過對傳統行政管理模式的改革, 政府部門的行政效率得到了大大提高。與西方國家相似, 我國政府職能模式改革面臨同樣的挑戰, 我國需要借鑒西方的改革經驗, 學習新公共管理理論, 進而提高政府的行政效率。“新公共管理”理論的指導思想是“讓經理人管理”, 追求專業的、高質量的管理, 其具體內容是倡導政府管理職能的市場化, 推崇自由化的管理, 強調管理具有政治性質, 并倡導創業領袖。我國政府部門應借鑒西方新公共管理理論, 將政府理念市場化:建立企業型政府;機制柔性化:建設服務型政府;權力分散化:建立分權的政府;職能社會化:建設合作型政府;行為規范化:建設法治政府;管理信息化:建設高效政府。

                  公共管理學報

                    《公共管理學報》是由哈爾濱工業大學管理學院主辦的學術性期刊,面向全國發行。辦刊原則是"求道無籬,經世致用"。以繁榮與深化中國公共管理學術研究,探索與提升政府治理水平的廩與途徑為己任。主要欄目編輯設有:公共管理理論論壇、公共政策論壇、公共管理現實焦點問題、政府治理案例分析、國外公共部門改革評介、信息技術與電子政務、經濟全球化中的政府治理、公共項目管理、公共人力資源管理、公共管理教育等。

                    一、新公共管理產生背景

                    (一) 新困難下政府的失靈

                    理論和實踐總是相互關聯的, 新公共管理理論也是在特定的環境與歷史條件下產生的[1]。自20世紀70年代后, 西方各國出現了較為普遍的經濟衰落現象, 主要因素是石油危機的出現和過重的福利負擔, 在財政收入減少與高福利負擔共同作用下, 財政赤字現象連年出現, 財政緊張成為西方政府共同面對的難題。在這種情況下, 哪怕政府規模逐漸擴大, 職能逐步加強, 政府工作效率卻在下降。

                    (二) 傳統的公共行政面臨挑戰

                    一直以來, 嚴格的規章制度和復雜的指揮系統是傳統的官僚體制推崇的, 現代社會更加關注對豐富的信息和知識進行有效率的傳遞和應用的過程[2]。在新時代, 傳統的公共行政面臨著巨大的挑戰, 復雜、死板、低效率的官僚制越來越無法適應新時代的發展。

                    (三) 大眾對政府的信任在減弱

                    西方國家更加關注“個人主義”, 受到這種歷史背景和文化的影響, 人們對政府的態度始終處于半信半疑的狀態。隨著時間的推移, 政府在20世紀60年代面臨著更嚴重的信任危機。民眾不再相信政府有能力去采用合理科學的管理, 并對其會產生積極的作用, 人民群眾對政府的態度越來越惡劣[3]。據相關數據統計, 1958年有23%民眾聲稱在絕大多數的時間里并不相信政府會“秉公辦事”, 到1980年這個數據增長到78%。

                    (四) 全球一體化給政府帶來了新挑戰

                    20世紀末期“全球一體化”的軌道開始漸漸產生。Alwin Toffler曾經提出:“民族國家一直以來都是最為關鍵的政治單位, 在第三次浪潮開始瘋狂的席卷全球時, 民族國家仿佛置身于鉗子中, 遭受著雙重的打擊[4]。由于第三次浪潮的產生, 政治權力正在被這種無形的力量從民族國家漸漸的向跨國組織和機構中轉移。新的時代對西方國家提出了新的要求與挑戰, 為了盡快適應這種新的時代要求, 傳統的公共管理模式亟待改進, 政府需要思考的是如何才能提高自身的行政效率和管理能力, 盡量做到放權簡政。正是在這樣的歷史背景下新的公共管理理論產生并形成了。

                    二、新公共管理的模式分析

                    中國學者方克定在學習和掌握了一些西方學者的理論之后形成了自己的觀點, 提出西方政府的改革實踐過程, 包括以下三點:“第一, 英國、加拿大、新西蘭和澳大利亞分別位于北大西洋和南太平洋, 這些國家在不同程度上正在進行新的公共管理改革;第二, 像法國、瑞典、德國和荷蘭等歐洲大陸國家, 正在實施緩慢的逐步改革。在某種程度上歐洲大陸的國家都受到新公共管理理論的影響;第三, 意大利、希臘和南歐半島其他國家在開展公共管理改革的過程中, 主要為推翻強制性, 為追求行政制度化和合法性。對于這三種改革模式, 即使是任何一種模式, 我們都可以發現傳統的韋伯公共行政與現代新公共管理理論之間的爭論[5]。對于新公共管理的理解和闡釋, 大部分的研究學者認為其是一個相對比較單一的模型概念。舉例來說, 格布勒和奧斯本在《政府改革》中提出的“企業導向型政府”模式, 這種全新的模式包含十大基本要素和基本原則, 但是相對來說這種模式依舊屬于單一的模式;支持這一觀點的另一位學者哈伯德, 他提出了“管理主義”模式, 這一模式包含十大趨勢。與大部分研究學者觀念不同, 還有少部分研究學者認為, “新公共管理”的模式是多種多樣的, 并不是單一的模式。舉例來說, 英國學者費里爾等學者在《新公共管理在行動》中解釋了公共服務和追求卓越導向模式、分權模式、效率驅動模式和小型化;在《治理的未來》中美國學者彼德斯從管理過程、組織結構、公共利益和政策制定四個層次來展現出四種智力模式, 即參與式模式, 市場導向型政府模式, 放松管制的政府模式以及靈活的政府模式。

                    三、新公共管理的主要內容

                    新公共管理理念在基本理念上認定了“管理”功能的重要性, 在新的時代背景下, 想要保障社會發展和經濟增長達到一個持續并且穩定的狀態, “管理”功能是必不可少的。有效的管理能夠充分挖掘勞動力的潛力, 促進組織技術和信息技術等的合理使用, 從而提升組織生產力。所以, 在某種程度上, 一個組織開展工作的高效率是組織中有效管理帶來的, 管理是組織中一項既特殊又重要的職能, 組織管理者的“管理權威”必須合理科學。有別于傳統的管理行為, “新公共管理”理論的指導思想是“讓經理人管理”, 追求專業的、高質量的管理。新的公共管理理論提出, 公共部門在開展管理活動時可以借鑒良好的企業管理方法和做法。新公共管理理論的內容包括以下幾個內容:

                    (一) 倡導政府管理職能的市場化

                    這里, 政府管理職能的市場化包含三個含義:首先, 從政府公共服務的角度來看市場化。新事物的產生必定會取代舊事物, 傳統公共行政管理無法適應日益發展的時代要求, 效率低下的管理活動, 惡劣的服務態度, 高成本的政府投入等等, 都在促使人們轉換管理思路。因此, 市場化形式的公共服務受到推崇。其次, 重視競爭。新公共管理理論認為, 競爭機制是市場機制中所特有的, 競爭能夠激發人的潛能, 推動工作向更好的方向發展, 公共部門可以借鑒這一點在內部建立一定的競爭機制, 降低成本的同時又提高了內部工作效率, 達成組織目標。最后, 學習私營部門先進的技術和方法, 例如, 公共部門可以借鑒私營部門優越的現金管理技術和方法。因此, 為了實現市場化的目標, 管理者可以在政府實施適用于私營部門的先進管理技術。

                    (二) 推崇自由化的管理

                    新公共管理認為當前政府所面臨的一切問題都是由低質量的管理造成的, 政府部門的管理人員素質高、能力強, 是職業經理人。因此我們可以在某種程度上推斷, 產生政府連年低績效問題的原因并不是管理者的能力低下和不作為, 而是政府制度。在政府部門中存在許多復雜卻又不必要的制度和規定, 這些制度和規定在很大程度上限制了管理者管理能力的發揮。新公共管理理論認為, 管理者受到管理權限的制約和影響, 管理者在實施自己計劃和管理活動過程中要考慮多種因素, 例如人事規劃、財務預算、審計制度、后勤保障等等, 如何應對復雜多變的組織環境和外部因素, 都是一名合格管理者應該考慮的問題。

                    (三) 強調管理具有政治性質

                    傳統的政府管理模式存在明顯的弊端, 例如, 政治和行政分離明顯的存在于傳統的政府管理模式之中, 公共管理者在意識到這種弊端的前提下, 應當明確在特定環境下公共管理的政策管理行為。對在公共部門中強調管理具有政治性質, 這代表著政府不僅僅要處理好政府內部的事物, 政府還應當處理好管理部門與部門之間、公眾和大眾媒介的關系, 積極制定相關的政策, 將服務意識扎根在管理者的心中, 處理好外部環境與公共管理的交互關系。

                    (四) 倡導創業領袖

                    新的公共管理理論認為, 不管是私營部門的企業家還是政府部門的管理者, 他們身上都具備理性經濟人的特質, 他們追求自身利益、金錢和回報, 他們規避風險、自我服務、不愿承擔責任, 他們身上或多或少存在著這種內在傾向。具有類似人格特質的經理人在公共部門和企業中的表現為何不同?其根本原因在于環境的差異。公共部門中存在著復雜多余的規則和程序, 領導具有絕對的權威;私營部門中具有很好的溝通方式, 員工在企業中能夠很好的適應內外部環境的變化, 進而通過努力工作把握機會實現個人目標, 這就說明了為什么具有相類似的管理人員, 私營部門卻能獲得高績效, 而政府部門卻連年績效下降。因此, 為了公共部門管理者獲得合理的管理權限, 制度環境是公共部門改革的關鍵切入點。

                    四、新公共管理在我國政府部門應用的借鑒意義

                    我國與世界上任何一個國家都不相同, 我國擁有屬于本國特色的發展路徑和發展前景, 在經濟發展上, 我國政府長期以來對市場進行干預, 隨著時代的發展, 政府干預經濟的手在逐漸放開, 市場經濟的作用顯得越來越重要, 因此, 在轉型的關鍵時期政府角色顯得尤為重要, 時代發展給政府帶來了新的挑戰, 這時政府開始轉換思路, 借鑒新公共管理理論, 可以從以下幾方面入手:

                    (一) 政府理念市場化:引入競爭機制, 建立企業型政府

                    公司政府是指政府在實施管理活動過程中向公司提出的申請。“以人為本、高效率、高質量服務”的公司管理理念, 以及學習公司創新和先進的管理方法, 將使政府發展成為一個更具活力和效率的形式。這樣做的目的是促使政府的職能向為人民服務、讓人民滿意的方向發展, 政府能夠很好的適應當前的新時代、新環境。現如今, 全民政府理念在我國政府治理的過程中仍占據主導地位, 我國政府職能依舊存在錯位, 越位、空缺、行政效率低下和人員冗雜等多種問題。我們應當注重市場機制這一雙無形的手, 發揮其作用, 幫助改善政府績效, 進而發展完善政府。因此, 政府必須借鑒企業中的全面質量管理、績效管理、目標管理等優秀管理方法和技術, 從而推進公共管理水平的提高。借鑒公司管理中的市場競爭機制, 發揮競爭在組織中的激勵作用, 同時開放部分公共服務市場, 通過這種形式, 促進社會中的私營部門、個體與政府部門之間的信息交換和溝通協調。

                    (二) 政府機制柔性化:轉變管理思想, 建設服務型政府

                    公眾滿意是政府開展工作的最終目的之一。但這并不意味著我們可以忽略政府行政目標與管理模式之間的調整。受到歷史因素的影響, 我國過去一直處于計劃經濟, 我國政府長時期內在制定計劃、作出決定和行使權力方面表現出絕對的權威。面臨著政企分開、行政審批許可、政務分開、政企分離制度改革不斷推進, 這種僵化的行政模式弊端日益突出。公民意識中的官僚主義和殘酷執法等政府行為已經根深蒂固, 這嚴重影響政府的形象。所以, 轉變管理理念是各級政府機關及其公務員當前工作的當務之急, 要有公仆意識, 將“服務”與“治理”放在工作重心位置, 著力實現四個轉變:治理目標由政府單方面決定, 由人民的希望和法律期望決定;領導方式由過去專一霸權到現在的民主參與;公眾評估是政府績效評估的主要形式;從“上乘”、“結構”和“權威”的服從到具體功能, “客戶”、“結果”和“任務”的識別發生了變化。政府應當明確自身的權利與義務, 努力提高公民的滿意度和信任度, 全心全意為人民服務不僅僅是口號。

                    (三) 政府權力分散化:重組社會結構, 建立分權的政府

                    新的公共管理推崇政府分配權力, 而不是政府獨裁。其他公共管理主體要參與到公共事務的管理中去。分權式模式緩解了過去政府部門較大的決策壓力和決策風險, 同時, 這種模式能夠對民眾進行全面又快速的了解, 提高公共服務質量。受到新的公共管理理論的影響許多西方國家開始改革政府結構, 慢慢的向扁平化的、分權式的方向轉變。新公共管理中的分權制改革, 打破了過去權力過于集中的局面, 使得對公共事務進行管理的權利漸漸的向社會和市場轉移, 在這個過程中, 地方獲得了更多的獨立自主權。雖然西方成功的案例已經擺在了眼前, 但是受到幾千年的歷史因素影響, 我國很難在短時間內改變政府集權的模式, 實現分權的道路依舊十分漫長。中國行政體制改革可以發揮地方特色, 在保證中央集權的前提下, 將一部分權利下放, 充分發揮地方的優勢, 為地方政府創造一個靈活自由的辦公環境, 實現地方和政府之間的有效合作與溝通, 同時, 不僅僅要將權利轉移到地方政府部門, 同時轉到社會中去, 充分發揮非政府組織和社會團體的作用。

                    (四) 政府職能社會化:發展第三部門, 建設合作型政府

                    長期以來, 中國的經濟體制受到政府參與的影響, 市場經濟并沒有發揮出全部作用。近年來, 我國市場經濟體制愈發完善, 逐步推進行政體制改革, 原本由政府承擔的公共管理職能在逐步分離到其他公共管理主體中去。非政府組織和非營利組織等第三方部門的發展程度直接影響到公共服務質量, 因此, 政府要發揮引導作用, 幫助和引導第三部門運行;非政府組織聯系群眾更加密切, 有時會更加依賴政府。因此, 非政府部門應該提高組織的獨立性, 內部有明確的自治制度, 不斷提高組織自身的服務水平和能力, 提高自主權, 順利完成相應的公共管理職能。

                    (五) 政府行為規范化:完善法制, 建設法治政府

                    新公共管理運動能夠實施的基本前提是一個健全完善的法律規范體系。市場經濟一直以來都在影響著大多數西方國家。中國的國情和社會背景不同于西方國家, 因此想要全面實現法治, 道路依舊很漫長, 現階段, 法律體系并不健全, 我國的法制化程度還很低, 政府行為還不夠規范。如何推動中國行政改革的順利進行?這要求我國政府對法治建設具有一定的重視程度, 首先從規章制度入手, 對政府行為進行規范, 規范政府部門內部結構、職權、工作程序等等, 逐步實現“法治”。除此, 我們應當把目光投放到“問題領域”中, 這些“問題領域”存在辦公程序煩瑣、范圍過寬、效率不高的問題, 這些問題都亟待解決。所以, 在時刻秉持效率、便民、監督原則的基礎上開拓法治道路, 通過一系列的制度相互制約、相互影響, 實現政府工作效率的合法化和高效化。

                    (六) 政府管理信息化:推進電子政務, 建設高效政府

                    政府管理信息化是指提高了政府的管理效率, 提高公眾和社會對政府的信任度和滿意度。利用辦公自動化技術、通信技術、網絡技術和信息技術等現代信息手段, 完善政府開展的一系列公共管理活動, 進而推動社會經濟發展的動態過程。近年來, 電子信息技術快速發展, 政府想實現轉變, 當務之急是學會利用信息技術, 實現電子政務。在這個階段, 中國電子政務發展總體水平相對穩定, 正在取得突破。當然, 在某種程度上電子政務還存在一定的不足, 例如區域與區域之間發展的不均衡, 信息安全、隱私保護、實名認證等方面同樣存在一定的隱患。所以, 想要切實解決這些問題, 我國應該加強對信息安全的監督與管理, 在通訊網絡和電子信息安全方面投入更大的工作量, 除此, 還應當對公務員進行必要的關于電子信息安全等方面的教育培訓活動, 這樣才能幫助政府內部各個部門之間信息系統的“接軌”, 有效的推進政務公開, 創建電子化政府, 推進政府管理朝著高效、開放、為民服務方向發展, 使我們的政府成為一個與時俱進的、為民服務的政府。

                    參考文獻

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                  《新公共管理的主要內容及其在政府部門的應用》
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